مقدمه: از برنامهها و راهبردهای اصلی در برنامههای مدیریت شهری و حصول به مدیریت شهری کارآمد و مؤثر، ایده نهادینهسازی مشارکت و حضور مستقیم مردم در فرآیند اداره و مدیریت شهرها بوده است که در جوامع مختلف به اشکال گوناگون و روشهای گاه متفاوت، قابل مشاهده میباشد.
بنابراین یکی از الگوهای یاد شده در جهت تحقق اهداف برنامهریزی و مدیریت شهرها، دعوت و جلب مشارکت مردم برای تهیه برنامههای شهری، مدیریت و اداره امور آنها است که نقطه اوج این مشارکت و همکاری و مصداق عینی آن تشکیل انجمنهای شهر و استفاده از حضور مفید و مستقیم منتخبین مردم و مشارکت عامه شهروندان، سازمانهای ذیربط و متخصصان امور شهری در حل و فصل کلیه مسائل و مشکلات شهر بوده است، که میتوان از آن به عنوان مدیریت نوین شهری نیز یاد کرد و شوراهای اسلامی شهر را مصداق بارز این نوع مدیریت در ایران میدانیم.
با در نظر گرفتن سیر طبیعی و تاریخی تکوین مدیریت شهری در شهرهای ایران که میتوان آن را با تشکیل بلدیه و انجمنهای شهر در سالهای قبل از پیروزی انقلاب اسلامی تعریف نمود، شاید بتوان چنین بیان کرد که مدیریت شهری و انجمنهای شهری و به عبارت امروزی شوراهای اسلامی شهرها در جهت بهبود وضعیت کالبدی فضایی شهرها میبایست تلاشهای ارزشمندی را انجام دهند.
و این بدین معناست که حق تبیین سرنوشت مردم به دست خودشان و مشارکت مردم در تمامی اموری که به زندگی جمعیشان مربوط میشود، به عنوان حق طبیعی مورد پذیرش همگانی قرار گرفته است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به عنوان تبلور آرمانهای یک ملت بزرگ و انقلاب عظیم رسالت خود را این دانسته که، در جهت گسستن استبداد، موجبات سپردهشدن سرنوشت مردم بدست خودشان را فراهم ساخته و زمینهساز مشارکت فعال و گسترده تمامی عناصر اجتماع در تمام مراحل تصمیمگیری سیاسی و سرنوشتساز باشد.
اصل وجود شوراهای اسلامی نیز از همین رویکرد در قانون اساسی پیشبینی شده است.
مسلماً در فراز و نشیبهای مختلف سیاسی، نظامی، اقتصادی و اجتماعی، کشورها و دولتها با بحران روبرو میشوند.
وجود شوراهای اسلامی شهر و روستا با ایجاد یک روحیه جمعی، همدلی و همفکری سد محکمی در برابر حوادث و بحرانها به وجود میآورد که بدینسان در بیستمین انتخابات سراسری در بیستمین سالگرد پیروزی انقلاب اسلامی ایران با عنوان انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا این مهم که بیست سال مردم نیز در انتظار تحققیافتن آن بودند به وقوع پیوست.
بدینترتیب شوراهای اسلامی شهر به عنوان یک نهاد در اداره امور فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و کالبدی شهرها مسؤول گردید و موظف به ایفای نقش شد و میرود که در ساختار سیستم مدیریت شهری ایران جایگاه خود را پیدا نماید.
تعریف شهر در گزارش جهانی سازمان ملل در مورد اسکان بشر، در تعریف مراکز اسکان بشر بطور اعم و شهر به طور اخص آمده است: شهر عبارت است از محلی که فعالیتهای سازمانیافته انسانی به وقوع بپیوندد.
به عبارت دیگر، شهر کالبدی است برای فعالیتهای سازمانیافته انسانی.
کلمه فعالیت در اینجا، به معنای مجموعه روابط اجتماعی است.
لذا: شهر عبارت است از کالبدی برای فعالیتهای اجتماعی سازمانیافته.
این تعریف ساده، عناصر اصلی شهر، یعنی کالبد، فعالیتهای اجتماعی و بالاخره سازمانیافتگی و روابط این عوامل را با یکدیگر بیان میکند.
سازمانیافتگی فعالیتها در شهر مستلزم معیارها و ضوابط و قوانین لازم به صورت تلویحی و چه به صورت صریح از یکسو، و تشکیلات مستقل و متناسب از سوی دیگر است.
به عبارت دیگر برای سازماندادن یک جامعه نیاز به سازمان است و بدون داشتن سازمان و تشکیلات مشخص و معین، نمیتوان جایی یا رفتاری را سازمان داد.
بنابراین میتوان شهر را مجموعهای از فعالیتهای فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و ...
انسانها دانست که با هم در ارتباط نزدیک بوده و بر همدیگر و از یکدیگر متأثر میگردند.
به عبارت دیگر شهر به مثابه سیستمی است که مجموعه عناصر آن با همدیگر در ارتباط بوده و دارای یک ساختار ارتباطی است.
سیستم شهری، عبارت است از مجموعه عناصر با زیر سیستمهایی که بین آنها شبکههایی از روابط متقابل جریان داشته و هدف آنها تحقق گونهای از زندگی اجتماعی برای انسانها است.
به عبارت دیگر، شهر متشکل از یکسری فعالیتهای انسانی است که به وسیله جریانات مردم، کالا، انرژی و اطلاعات در یک چارچوب کالبدی به همدیگر مرتبط میشوند.
تعریف مدیریت: شاید عدهای مفاهیم مدیریت و ادارهکردن را مترادف همدیگر بدانند، در حالی که این دو مفهوم واژههای انگلیسیس متفاوتی دارند که دارای بار معنایی مخصوص به خود میباشند.
واژه اداره کردن دارای عملکرد محدودتر و باریکتری نسبت به واژه مدیریت دارد.
در فرهنگ لغات آکسفورد، Administration چنین تعریف شده است: انجامدادن یک یا چند عمل در فرآیند ادارهکردن جهت رسیدن به اهداف و این در حالی است که Management یعنی فرآیند تعیین هدف و تهیه برنامهها که براساس این تعریف مفهومی میتوان این استنباط را داشت که مدیریت از ادارهکردن با اهمیتتر و ذهنیتر میباشد و در فرآیند ادارهکردن، اجرا و رسیدن به اهداف تعیین شده مهم میباشد.
مدیریت شهری: به طور کلی مفهوم مدیریت شهری چنان گسترده و پیچیده است که به هیچوجه نمیتوان نهاد شهرداری به وظایف کنونیاش را معادل مدیریت شهری دانست و تقریباً همه کسانی که در این زمینه مطالعه میکنند تعریفی از مدیریت شهری ارائه میدهند.
گاه مدیریت شهری همان اجرای سیاست با مدیریت عمومی در عرصه شهر تلقی شده و زمانی دیگر به کلیه فعالیتهایی اطلاق میگردد که برای نیل به توسعه شهر انجام میشود.
از یک منظر مدیریت شهری مترادف است با همه بازیگران عرصه حیات شهر، و به این ترتیب همه بخشها و نهادهای مسؤول اداره امور مختلف شهر اعم از امور فرهنگی، اجتماعی، آموزش و پرورش، وقت فراغت، بهداشت عمومی، توسعه کالبدی، امنیت و نظم محلی، زیرساختها و تجهیزات شهری و ...، تحت پوشش مدیریت شهری قرار میگیرند.
از دیدگاه بانک جهانی مدیریت شهری رهیافتی تجاریمانند است که ممکن است استفاده از وامها را کارآمد و مؤثرتر بکند.
از نظر کمیسیون سکونتگاههای انسانی سازمان ملل مدیریت شهری به طور کلی به عنوان تکوینی برای مدیریت و توسعه سکونتگاههای شهری اعم از کوچک و بزرگ و مادرشهرها مطرح شده و همه بازیگران فعال در امور شهری نظیر شرکتهای خصوصی، مجامع غیردولتی، مجامع مدنی و دیگر افراد و گروههایی را که در شهر کار و زندگی میکنند، در برمیگیرد.
در قوانین شهری فرانسه نیز مفهوم مدیریت شهری به شیوه زیر تجدید شده است: سازماندادن به فضای انسان در مجتمعهای انسانی که شهر نامیده میشوند.
برای این کار باید بتوان منابع طبیعی، انسانی و مالی را تجهیز کرد و از طریق سازماندهی لازم و تنظیم روابط بین اجزای داخلی سازمان و بینسازمانی به گونه صحیح به هدفهای شهرسازی نایل آمد و نیازهای جامعه انسانی شهر را تأمین کرد.
از دیدگاه سیستمی، نظام مدیریت شهری عبارت است از یک سازمان گسترده متشکل از تمام عناصر و اجزای رسمی و غیررسمی ذیربط و مؤثر در ابعاد مختلف اجتماعی، اقتصادی و کالبدی حیات شهر با هدف اداره، هدایت، کنترل و توسعه همهجانبه و پایدار شهر مربوطه.
در این مفهوم، مدیریت شهری از نوع سیستمهای باز و بسِیار پیچیده انسانی و اجتماعی است که با عناصر و روابط بسیار متنوع و متعدد مواجه است.
دادههای این سیستم خواستههای دولتی و شهروندان است و ستادهای آن توسعه کمیت و کیفیت زندگی شهری ...
مدیریت شهری باید تمام سیستم شهری اعم از فضای کالبدی و عملکردی آن را تحت پوشش قرار دهد و لذا دارای ماهیت سازمانی توأمان، چند عملکردی (سیاستگذاری، برنامهریزی و اجرا) و چندسطحی است.
تمرکززدایی و انواع آن: به طور کلی تمرکز اشاره به چگونگی توزیع قدرت دارد و به عنوان کانونهای اختیار تصمیمگیری تعریف شده است.
تصمیم در واحدهای متمرکز بیشتر از طریق سلسله مراتب فرماندهی اتخاذ میگردد، در حالی که در واحدهای غیرمتمرکز، تصمیمگیری به واحدهای عملیاتی واگذار میگردد و یا تصمیمات با مشارکت افراد زیرمجموعه اتخاذ میگردد.
تمرکز تعیین میکند که چهکسی حق تصمیمگیری دارد؟
و حیطه قدرت تصمیمگیری وی چقدر است؟
شالوده اصلی تمرکززدایی اعطای حجمی از استقلال و صلاحیت به واحدهای محلی است به گونهای که آنها بتوانند در امور محلی خود با عنایت به اقتضائات ویژه آن به رایزنی، گفتگو، تصمیمسازی، تصمیمگیری و مدیریت و راهبری بپردازند.
عدم تمرکز سیاسی: عدم تمرکز سیاسی نظام و شیوهای است که در آن تصمیمات در زمینه امور ملی توسط سازمانهای مرکزی و امور محلی توسط سازمانهای محلی که در نقاط خارج از حوزه فعالیت سازمان مرکزی استقرار دارند انجام میشود.
در این سیستم قدرت مرکزی قسمتی از اختیارات خود را طبق قانون به مقامات محلی منتقل میسازد.
در این نظام افراد مسؤول و مأمور اجرای امور محلی، توسط اهالی محل انتخاب میشوند.
سازمانهای محلی برای خود بودجه و تشکیلات و وظایف و مقررات خاص دارند و تنها حدود و ضوابط آن قبلاً توسط قوه مقننه مملکت تعیین میشود.
در سیستم عدم تمرکز سیاسی سازمانهای محلی و کارکنان آنها تابع نظارت محلی هستند و قدرت مرکزی تحت شرایط خاص نسبت به اعمال و افراد آنها نظارت مینماید.
در این نظام به مردم محل فرصت کافی برای سازماندهی و عمران منطقه داده میشود، خصوصیات این نظام به شرح ذیل است: امور هر ناحیه با توجه به امکانات و رعایت پارهای مقتضیات محلی اداره میشود مصرف بودجه مرکزی کاهش مییابد؛ امور محلی با مشارکت مردم محل مخصوصاً بر مبنای اصل خودیاری صورت میگیرد.
بنابراین نیروی فکری مردم محل تقویت میگردد؛ حسن مراقبت و مسؤولیت و علاقهمندی به کار در مردم محل تشدید میشود؛ نیروی ابداع و ابتکار و اعتماد به نفس و قدرت حل مشکلات در مأمورین محلی شدیداً تقویت میگردد.
نیروی ابداع و ابتکار و اعتماد به نفس و قدرت حل مشکلات در مأمورین محلی شدیداً تقویت میگردد.
در عدم تمرکز سیاسی، واحدهای مستقل محلی به عنوان واحدهای حکومتی در کلیه امور محلی از قبیل قوانین، حفظ انتظامات، ایجاد تشکیلات و اداره امور سازمانهای محلی (جز آنچه به موجب قوانین اساسی حکومت محلی یا حکومت مرکزی، منع شده)، دخالت میکنند و اختیار تام و استقلال کامل دارند.
این نوع عدم تمرکز را فدرالیسم نیز مینامند.
عدم تمرکز اداری: در این نوع عدم تمرکز، بجای آنکه قدرت مرکزی، اختیار انجام کلیه امور عمومی (امور ملی و محلی) را در عهده خود نگه دارد، اداره تمام یا قسمتی از امور محلی را به سازمانهای محلی ـ که افراد آن از طرف مردم محل انتخاب میشوند ـ و یا به مقامات محلی تفویض میکند و این تفویض مالا تحت شرایطی، عدم تمرکز اداری و اجرایی را شامل میشود.
در این سیستم هر یک از سازمانها یا تأسیسات محلی دارای شخصیت حقوقی مجزا از شخصیت قدرت مرکزی است و با بودجه و وسایل و ابزار کار مستقل و افراد خاص به اجرای وظایف مخصوص محلی و تحقق هدفها مبادرت میورزد و برای آنکه از حدود اختیارات اعطایی تجاوز نشود و بینظمی پیش نیاید، حکومت مرکزی نسبت به اعمال سازمانهای محلی نظارت میکند، بنابراین اساس عدم تمرکز اداری، این است که به یک جامعه انسانی که بوسیله جامعهای بزرگتر احاطه گردید، مسؤولیتی داده شود تا امور مخصوص به خود را اداره نماید.
در این روش، واحد محلی در حالی که زیر سلطه قدرت مرکزی و وابسته به آن است، امور محلی را به طور مستقل اداره مینماید.
بنابراین عدم تمرکز اداری، یعنی انتقال قسمتی از اختیارات قدرت مرکزی به سازمانهای صلاحیتدار دیگری که صلاحیت آنها در مقایسه با صلاحیت مقامات مرکزی محدودتر است.
سابقه نهادهای شهری ایران: سابقه نخستین نهادهای رسمی برای اداره امور شهر به چند دهه بیش از مشروطیت در دوران قاجار باز میگردد که برای اولینبار سازمانی رسمی تحت عنوان احتسابیه که دارای دو شعبه احتساب و تنظیف بود تشکیل شد.
در واقع وظیفه عمده این نهاد سازمان دادن به امور اصناف و رتق و فتق امور عمومی شهر و به اعتباری نظارت بر حسن رفتار شهروندان و تابعیت از حکام محلی از طریق این نهاد، یعنی احتسابیه بود.
در احتسابیه، اداره امور روزمره و اجرایی شهر از سوی حکام به عهده کلانتر، که در واقع مدیر احتسابیه بود سپرده میشد تا در چهارچوب این نهاد به هدایت و نظمدهی امور جاری شهر بپردازد.
داروغه و محتسب، از جمله افرادی بودند که در انجام این وظیفه کلانتر را یاری میدادند و بازوی اجرایی وی بودند.
سابقه مدیریت شهری به روش امروزی به 90 سال پیش یعنی تصویب قانون بلدیه در سال 1286 هجری شمسی برمیگردد، لیکن قانون مصوب سال 1309 تحت عنوان قانون جدید بلدیه در زمان رضاشاه را باید زیربنای نظام مدیریت شهری و شهرداری در ایران قلمداد نمود.